МУУҮА-н

2000 оноос эхлэн зарим судлаачид, иргэний нийгмийн зүтгэлтэнүүд Ашигт малтмалын тухай 1997 оны хууль, дараа нь 2006 оны хууль нь Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, зарчимд нийцэхгүй байгаа гэсэн дүгнэлт, мэдэгдэл хийж улмаар зарим нь нийтийн өмчийн хууль хэрэгтэй гэж ярьж бичих болсноос гадна Ерөнхийлэгчийн тамгын газраас боловсруулсан шинэ хуулийн төслийн хэлэлцүүлгийн үед ч дээрх мэдэгдэл, дүгнэлтээ хийцгээж байх юм. Нийтлэл бичигч миний бие Ашигт малтмалын тухай хуультай холбоотой асуудлыг 1992 оноос хойш анхааран судлаж байгаа бөгөөд энэ хооронд уншиж  судалж ойлгосоноосоо уншигч  та бүхэнтэй хуваалцахаар  толилуулж байна. 

1. АШИГТ МАЛТМАЛЫН ӨМЧЛӨЛ

Үндсэн хуульт ихэнх орнуудад өмчийг өмчлөг­чийн төрлөөр нь нийтийн ба хувийн өмч гэсэн хоёр том бүлэгт хуваах ба манай улсын Үндсэн хууль ба Иргэний хуульд мөн л өмчийн дээрх хоёр хэл­бэрийг хуульчилсан байна. (Үндсэн хуулийн 5.2 ба Иргэний хуулийн 99.1)

Харин төрийн өмч гэдэг ойлголт нь төрийн байгууллагууд (улсын ба орон нутгийн) болон төрийн өмчит аж ахуйн нэгжүүдийн эзэмшилд байгаа эд хөрөнгө эсвэл нийтийн өмчийг өмчлөх эрх дэх төрд олгогдсон (шилжүүлсэн) өмчлөх  эрхийн  тухай ойлголт юм байна.

Дээр дурдсаныг нэгт­гэн тоймлобол: нэгд, бай­галийн баялаг нь нийтийн өмч; хоёрт байгалын баялгийг нийтээр өмчлөх эрх нь Үндсэн хуулиар төр (УИХ )-д шилжсэн юм байна гэж ойлгож болох юм байна.

Тэгвэл өмчлөх эрх гэж юу ? Энэ асуултын хариуг С.Нарангэрэл доктор “Эрх зүйн эх толь бичиг”-тээ “өмчлөх эрх” гэдгийг “тодорхой этгээдийн өөрт байгаа эд хөрөнгийг хуу­лийн шууд хэм хэмжээ хязгаарын хүрээнд өөрийн үзэмжээр ба ашиг сонирх­лоор болон бусад этгээ­дийн нөлөөллөөс үл шалт­гаалан эзэмших, ашиглах, захиран зарцуулах эрх” гэж тайлбарлажээ. Түүнч­лэн өмчлөх эрхийн 3 бүрэлдэхүүнд дараах тайлбарыг өгсөн байна:

1. “эзэмших эрх” өмч­лөгчийн  мэдлийн нэг; эд юмс шууд нөлөөлөх бо­ломжийг бүрдүүлж, эд юмсыг мэдэлдээ бодитой­гоор байлгах эрх; эрх зүйн субъектэд хуулиар бэх­жүүлсэн эд хөрөнгө;

2. “ашиглах эрх” өмч­лөгчийн үндсэн эрх мэдлийн нэг; эд юмсийг түүний зориулалтаас шалт­гаалан  хэрэглэх ( эдлэх), түүнээс гарах үр шим ба орлогыг авах эрх;

3. “захиран зарцуулах эрх” өмчийн эрхийг бүр­дүүлдэг нэгэн чухал эрх мэдэл; захиран зарцуулах эрх нь эд юмсын өмч­лөгчид байна; захиран зарцуулах эрх нь эд юм­сын хууль зүйн хувь заяаг шийдвэрлэнэ гэж тус тус тайлбарласан байна.

Өөрөөр хэлбэл захиран зарцуулах эрх нь зөвхөн өмчлөгчид, харин эзэм­ших, ашиглах эрх нь уг өмчийг хуулийн дагуу эзэмшиж буй өөр этгээдэд байж болно л гэсэн үг юм.

Бидний ярьж хэлж заншсан ашигт малт­малын хайгуулын болон ашиглалтын лиценз (тус­гай зөвшөөрөл) гэдэг нь төрөөс хуулиар олгосон эрх байх бөгөөд ашигт малтмал өмчлөх эрхийн зөвхөн эзэмших ба ашиг­лах эрх гэсэн хоёр бүрэл­дэхүүн нь байна. Дээрх эрхийг тодорхой хугацаа ба нөхцөл, болзолоор олгох бөгөөд хугацаа нь дууса­хаар уг эрх нь дуусгавар болж байдаг, эсвэл уг эрхийг олгосон төрийн захиргааны байгууллага нь хуульд заасан үндэс­лэлээр уг эрхийг цуцалж байдаг зэрэг нь өмчлөх эрхийн хамгийн чухал бүрэлдэхүүн болох захиран зарцуулах эрх нь төрд хадгалагдаж байгааг нь нотолж байгаа болно.

Тиймээс ашигт малт­мал  буюу нийтийн өмч (төрийн өмч) болох ашигт малтмалыг өмчлөх эрхийг бүрдүүлдэг чухал эрх мэдлийн нэг нь болох захиран зарцуулах эрх (хууль зүйн хувь заяаг шийдэх эрх) нь төр (УИХ)-д, харин эзэмших ба ашиглах эрх мэдлийг  (эзэмших: хуулиар олгогд­сон талбайн хил хязгаарын дотор хайх олборлох; ашиг­лах: олборлож, ху­далдсанаар гарах үр шим ба орлоыг авах) эрхийг  төр хуулиар (Ашигт малт­малын тухай) тог­тоосон хугацаа ба болзол, нөхцөлөөр хуулийн шаард­лага хангасан этгээдэд олгодог юм байна гэсэн ерөнхий ойлголт гарч байна.

Дээр дурдсанаас болон мөн Үндсэн хуулийн 6.1 ба 6.2 ба Ашигт малтмалын тухай үе үеийн хуулиудын 5.1 ба 5.2 дугаар заал­туудаас харахад 1994, 1997, 2006 онуудад бат­лагдан гарсан Ашигт малтмалын тухай хууль болон одоо нийтээрээ хэлэлцэж буй хуулийн төслийн аль нэгнийг нь хар цагаанаар нэрлэх, сайн муугаар дуудах, ялангуяа эдгээрийн аль нэг нь Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал, зарчимд нийцэхгүй байгаа; эсвэл монголын газар нутгийг, ашигт малтмалыг лиценз нэрээр тарааж өгсөн, худалдсан гэдэг дүгнэлт нь эрх зүйн хувьд огт үндэслэлгүй бөгөөд асуудлыг дэвэргэсэн, нэр төр хөөцөлдөж улс төрийн ашиг хонжоо харсан яриа, дүгнэлтүүд байна. 

Харин асуудлын гол нь ашигт малтмал хайх, ол­бор­лох эрх (ашигт малтмал эзэмших, ашиглах эрх )-г хэнд ямар хугацаа, болз­лоор олгох болон уг эрх эзэмшигчийн үүргийн биелэлтэнд тавих хяналт зохицуулалтын тухай төрийн бодлогын асуудал болохоос өмчлөх эрхтэй холбоотой асуудал огт биш гэдгийг ойлгох цаг болсон байна.

Үндсэн хуулийн заал­тыг бүгд цээжээр мэддэг тул  Ашигт малтмалын тухай 1994, 1997, 2006 оны хуулиудын 5 дугаар зүйл болон хуулийн шинэ төслийн 4 дүгээр зүйлд  “...байгалийн байдлаараа оршиж байгаа ашигт малтмал... төрийн өмч”, “төр өмчлөгчийн хувьд... энэ хуульд заасан нөхцөл, шаардлага, журмын дагуу ашигт малтмал эрэх, хайх, ашиглах эрхийг бусад этгээдэд олгох эрхтэй.” гэж тус тус заасныг иш татан уншигч танаа то­лилуулж байгаа бөгөөд энэ нь миний дээр  дурдсаныг нотлож байна.

Ийм учраас төр, сал­бар, иргэний нийг­мийн төлөөлөлүүд ашигт малтмал хайх, ашиглахтай холбоотой харилцааг зохицуулах төрийн бод­логын дараах гол асууд­луудыг нухацтай хэлэлцэн тодорхой зөвшилцөлд хүрч чадвал батлагдсан хууль нь урт хугацаанд тогт­вортой сайн хэрэгжих боломжтой юм. Үүнд:

1. хайх, олборлох үйл ажилагааг дэмжих,  хяз­гаар­лах аль нь болох;

2. хайх, олборлох эр­хийг хэнд олгох: хувь хүн, хуулийн этгээд, хэрэв хуулийн этгээд бол хувийн хөрөнгө оруулалтыг дэм­жих эсэх, гадаадын хө­рөн­гө оруулалтыг хяз­гаарлах эсэх, төрийн өмчийн оролцоо зохистой эсэх (хувийн хэвшил болон төрийн ашиг сонирхолыг аль болох ойртуулж тэнцвэржүүлэх, хэн нэгэнд давуу байдал олгохгүй, тэгш хандах зарчим баримтлах)

3. хайх, олборлох эр­хийг ямар аргаар олгох: түрүүлж өргөдөл гарга­санд, сонгон шалгаруу­лалтаар, дуудлага худал­даагаар (ил тод нээлттэй олгох зарчим баримтлах )

4. эрх шилжүүлэ­хийг хязгаарлах эсэх, цуцлах үндэслэлийг бодитой субъектив хамаарал бага­тай байхаар тогтоох (эр­хийн баталгааг хангах зарчим баримтлах )

5. орон нутгийн болон иргэдийн оролцоог хэрхэн хангах (нийтийн эрх ашиг болон орон нутгийн эрх ашгийн тэнцвэрийг хангах зарчим баримтлах)

6. Байгаль орчныг хамгаалах, нөхөн сэргээлт хийх үр дүнтэй тогтолцоог бий болгох (байгаль эко­логийн тэнцвэр, хүн, мал амьтны эрүүл мэнд аюул­гүй байдлыг хангах зар­чим баримтлах)

7. Нөөц ашигласаны төлбөр зохистой, өрсөл­дөхүйц хувь хэмжээтэй байх зэрэг болно (хувь хэмжээ тодорхой, тооцож, цуглуулхад хялбар байх зарчим баримтлах)

2. АШИГТ МАЛТМАЛ ХАЙХ, ОЛБОРЛОХ ЭРХ БА ТҮҮНИЙ БАТАЛГАА

Ашигт малтмал хайх, олборлох, борлуулах үйл ажиллагаа эхлэхээсээ аваад дуустал бүх үе шатандаа өндөр эрсдэл­тэй, цаг хугацаа хөрөнгө их шаардаггдаг бизнес тул энэ төрлийн бизнесийн үйл ажиллагааг хөгжүү­лэхийг бодлогоороо дэм­жиж буй улс орнууд уг эрсдэлийг бууруулах, хуваалцахын тулд ашигт малтмал хайх, олборлох эрхийн баталгааг хангахад их ач холбогдол өгдөг бөгөөд хувийн хөрөнгө оруулагчдийн хөрөнгө тийм бодлоготой улс орон руу шилжин урсаж байдаг гэж хэлж болно.

Олон улсын практикт ашигт малтмал хайх, ашиглах эрх олгохдоо тусгай хуулиар эсвэл гэрээгээр гэсэн хоёр төрлийн арга хэрэглэж ирсэн бөгөөд хуулийн  дагуу эрх зөвшөөрөл олгож түүний бүртгэлийг хөтөл­дөг арга түгээмэл хэрэг­лэгдэж байна. Дийлэнх тохиолдолд энэ эрхийн албажуулсан хэлбэр нь лиценз байдаг байна.

1994 ба 2006 оны хуу­лиудад ашигт малтмал хайх, ашиглах эрхийг тодорхойлохдоо хэлбэр талаас нь, тухайлбал “...гэрчилгээг тусгай зөв­шөөрөл..., эсвэл “...тусгай зөвшөөрөл гэж... эрх олгосон баримт бичгийг” хэлнэ гэсэн байхад 1997 оны хууль болон одоо хэлэлцүүлж буй  хуулийн төсөлд “...лиценз (тусгай зөвшөөрөл)  гэж ...  эрхийг” хэлнэ гэж агуулга талаас нь тодорхойлсон нь эдгээр хуулийг ойлгох, хэрэг­жүүлэх, тайлбарлахад арга зүйн болон онолын ихээхэн ялгааг авчирхаар байна.

Орчин үед олон улсын ашигт малтмалын эрх зүйд  ашигт малтмал хайх, ашиглах эрхийг ихэнхи тохиолдолд лиценз/кон­цессээр дамжуулан, эсвэл гэрээгээр олгож байгаа бөгөөд энэ олгогдож буй эрхийн  хугацааг оновч­той, зохистой тогтоох асуудал бодлогын чухал асуудлын нэг хэвээр байсаар байна.

Хайгуул хийх санаа сэдэл бий болсоноос хойш олборлолт эхлүүлэн эрдсийн бүтээгдэхүүн гаргаж эхлэх хүртэлх хугацааг ашигт малтма­лын эрх зүй судлаачид “gestation period” буюу утгачлан орчуулбал “бой­жилтын үе” гэж нэрлэн судалж байна. Хөрөнгө оруулагчын хувьд энэ үе хамгийн эрсдэлтэй  нь бөгөөд энэ хугацааг судлаачид дунджаар  9-13 жил байсан гэж тогтоосон байна. Ер нь ашигт малт­мал хайх ашиглах үйл ажиллагааг  эрх зүйн зохи­цуулалтын хувьд (бай­галийн шинжлэх ухааны ангилал, үе шат биш) дараах гурван үндсэн үе шатад хуваагдаж иржээ: хайгуулын, бэлтгэл, олбор­лолтын үе шат.

Өөрөөр хэлбэл хөрөнгө оруулалт хийх шийдвэр гаргах үр дагаварыг хар­галзан ингэж ангилдаг бөгөөд хайгуулын үе шатны зорилго нь орд нээх (орд нээсэн бол олборлох эрх авах онцгой эрх нь дагалдаж явдаг );  бэлтгэл үе шатны зорилго нь олсон орд нь эдийн засгийн хувьд үр ашигтай эсэхийг тооцох, баталгаажуулах, дараагийн санхүүжилтийг олох; олборлолтын үе шатны зорилго нь уурхай болон баяжуулах үйлдвэ­рийг барьж байгуулах, олборлосон бүтээгдэхүүн борлуулах ( борлуулалтын эрх нь бас багтаж явдаг), ашиг орлого олох байдаг.

Тийм учраас олон улсын практикт ихэнх тохиолдолд хайх, олборлох (ашиглах  гэж ч нэрлэж болох) хоёр төрлийн эрх олгодог (бэлтгэл үе шат нь олборлох үе шатанд багтдаг) бөгөөд 1994, 1997, 2006 оны хуулиудад ийм зохицуулалттай явж ирснийг шинэ хуулийн төсөлд эрэл, хайгуул, олборлолт, боловсруулалт гэж дөрөв болгон тоог нь нэмэгдүүлсэн байна.

Олгох эрх, зөвшөөр­лийн тоог нэмэгдүүл­снээр хүнд суртал нэмэгдэж байгаагаас гадна эрэл, хайгуул гэж хоёр хуваас­ны эрх зүйн зохицуулал­тын зорилго нь ойл­гомжгүй, боловсруу­лал­тын тусгай зөвшөөрөл энэ хуулиар биш өөр хуулиар зохицуулах харилцаа байх ба олон улсын жишиг нь гэсэн  тийм байдаг.

Ашигт малтмал хайх, ашиглах эрх олгох нөхцөл, болзол дотроос нэгд:   эрхийн хугацаа хангалт­тай урт байхаас гадна, хуульд шууд тодорхой заасан (тухайлбал 4 жил хүртэл биш шууд 4 жилийн хугацаатай гэх мэт ); хоёрт: уг эрхийг хадгалах,  сунгуулах, шилжүүлэх, барьцаалах эрх эдлэхэд тавигдах хязгаарлалт бага бөгөөд тодорхой; гуравт: эрхийн  хугацаа дуусгавар болох болон цуцлах үндэс­лэл бас маш тодорхой бөгөөд субъектив хамаа­рал багатай байх явдал дээр дурдсан эрхийн баталгааны маш чухал элемент юм. 

Ашигт малтмалын тухай 1994 оны хуульд эрхийн хугацааг тогтоох­доо зарим тохиолдолд шууд заасан, заримд нь “доошгүй”, “дээшгүй” гэсэн үгээр дээд, доод хязгаар тогтоож байсан бол 1997 ба 2006 оны хуулиудад шууд зааж тогтоож байсан бол шинэ хуулийн төсөлд “хүртэл” гэдэг үгээр хугацааны дээд хязгаарыг тогтоож байгаа юм байна.  Ингэс­нээр төрийн албан тушаалтан хугацааг дур зоргоор тогтоох, эсвэл хээл хахууль авах үүд хаалга нээж өгч байна.

1994 оны хуульд тусгай зөвшөөрөл цуцлах үндэс­лэлийн дийлэнх нь субье­ктив хамааралтай, түүнээс гадна тусгай зөвшөөрөл олгосон байгууллагаас өөр байгууллага уг зөвшөөр­лийг цуцлаж болохоор байгаа нь төрийн бай­гууллагын хүнд суртлыг баталгаажуулсан заалт болсон байна.

1997 оны хуульд ли­ценз цуцлах үндэслэлийн хоёр нь обьектив шинж­тэй, лиценз эзэмшигчээс өөрөөс нь хамаарах үндэслэл байх бөгөөд гуравдахь үндэслэлээр цуцлахад нөхөх олговрыг бүрэн төлөх тул  ашигт малтмалын хайгуул хийх, ашиглах лиценз эзэмшиг­чийн эрх бүрэн хамгаа­лагдаж баталгаажсан бай­на. Харин 2006 оны хуульд нэмэгдэж орсон хоёр үндэслэл нь субьектив хамааралтай тул эрхийн баталгаа ямар нэг хэм­жээгээр суларч болохоор байна.

Шинээр хэлэлцүүлж буй хуулийн төсөлд цуц­лах үндэслэлийг 13 болгон нэмэгдүүлсэнийн зэрэг­цээ уг үндэслэлийг хянаж тогтоох, баталгаажуулах төрийн захиргааны олон байгууллага болон бусад олон субъектүүд оролцо­хоор байгаа нь хүнд сурт­лыг ихээр нэмэгдүүлэхээс захиргааны хэргийн шүүхийн маргаан ихсэх магадлалтайн гадна дээр дурдсан эрхийн баталгааг маш их дордуулж байна.

3. ЭД ХӨРӨНГӨ НИЙГЭМЧЛЭХ, ДАЙЧЛАН ХУРААХ

Нэгэнт  эд хөрөнгийг нийгэмчлэх, дайчлан ху­раах эсвэл эд хөррөнгийн эрхэнд хууль бусаар хал­дах хураан авах асуудал бол хувийн хөрөнгө оруулагчдийг хамгийн их айлгадаг, шууд дайжин зугатаж явахад хүргэдэг асуудал билээ. Орчин үеийн улам бүр даяаршиж буй улс төр, нийгэм, эдийн засгийн хөгжлийн нөхцөлд ийм зүйл гарах нь ховор боловч бас тодорхой жишээ дурдаж болох л билээ. Дэлхийд гэхэд Венесуэл улс манайд гэ­хэд  Канадийн “Хаан Ре­сурс” компанитай холбоо­той асуудал байж л байх.

Доктор С.Наран­гэрэ­лийн “Эрх зүйн эх толь бичиг”-т “Нийгэмчлэх (улсын болгох): хувийн өмчид байгаа эд хөрөнгийг улсын өмчид шилжүүлэх улсын (төрийн) ний­гэмшил-эдийн засгийн бодлогын арга хэмжээ. ... Ардчилсан улсуудад улсын болгох нь гагцхүү хуульд үндэслэгдэн улсын болгож буй эд хөрөнгийн өмч­лөгчид эд хөрөнгөтэй адил тэнцүү нөхөн төл­бөрийг олгох нөхцөл явагддаг.” гэж тайлбар­ласан байна.

Wikipedia.org веб хуу­дсанд: Нийгэмчлэх (Nationalization) гэдэг ойлголтын тайлбар Доктор С.Нарангэрэлийн тайл­бартай адилхан утгатай байна. Гэвч дээрх  веб хууд­санд: АНУ-д “Emi­nent domain”, Англид “com­pulsory purchase”, Канадад “expropriation” гэж “иргэ­дийн өөрсдийнх нь  зөвшөө­рөлгүйгээр, эд хөрөнгөтэй нь тэнцүү мөнгөн нөхөн төлбөр олгох журмаар  хувийн өмчийг дайчлан авах, эсвэл өмч­лөх эрхийг хураан авахыг хэл­нэ” гэж тайлбарласан байна. 

Дээр дурдсанаас ун­шигч “нийгэмчлэх” гэдэг нь үнэ төлбөргүйгээр эд хөрөнгө, эд хөрөнгийн эрхийг шилжүү­лэн авах, дайчлан хураан авах” гэдэг нь эзэмшигчийн зөвшөөрөлгүйгээр эд хөрөн­гө, эд хөрөнгийн эрхийг мөнгөн нөхөн төлбөртэйгээр шилжүүлэн авахыг хэлж байна гэж ойлгосон байх аа.  Өөрөөр хэлбэл дайчлан хураан авах гэж тухайн эд хөрөн­гө, эд хөрөнгийн эрхийн үнэ цэ­нийг хураан авч буй зөвхөн нэг талын хүсэл зоригийн илэр­хийлэлийг хэрэгжүүлж байгаа үйлдэл байна.

Зах зээлийн эдийн засагтай орнуудад эд хө­рөнгө, эд хөрөнгийн эрхийг дайчлан хураан авах асуудлыг хуульчилж зохицуулахдаа хоёр асууд­лыг маш тодорхой бол­годог: нэгд нь дайчлан авах зорилго, зориулалт нь яг язгуур утгаараа ний­тийн ашиг сонирхол мөн байх; хоёрт нөхөх олговор нь зах зээлийн эдийн засгийн орнуудад хэрэг­лэгддэг нийтлэг зохи­цуу­лалтаар тодорхойлогддог байх.  Өөрөөр хэлбэл нөхөх олговорын хувь хэмжээ нь дор хаяж “алдагдсан бо­ломжийн өртөг” (opportunity cost)-р тодор­хойлогддог байх явдал юм.

Wikipedia.org веб хууд­санд: “алдагдсан бо­лом­жийн өртөг” (opportunity cost) гэж арга буюу тат­галз­саны (сонголт өгөөгүй) дараагийн хам­гийн сайн сонголт гэж тооцож болох үйл ажил­лагааны үнэ цэнээр то­дорхойлогдох өр­төг зардал гэж тайлбар­ласан байна.

Ашигт малтмалын тухай 1997 оны хуульд газрыг тусгай хэрэгцээнд авсан тохиолдолд  нөхөх олговрыг талууд “...тохи­ролцоонд хүрээгүй нөх­цөлд хөндлөнгийн этгээ­дээр олон улсын хэмжээнд хүлээн зөвшөөрөгдсөн аргачлалын дагуу...” 2006 оныход “...тохиролцоонд хүрээгүй бол эрх бүхий хөндлөнгийн этгээдийн дүгнэлтийг үндэслэн...” тус тус тогтоохоор зохи­цуулж байсан одоо шинээр хэлэлцүүлж буй төсөлд зөвхөн газар биш бас ордыг улсын нөөцөд авах, мөн бүх тохиолдолд “...бодит зардалын нөхөх олговор...” олгохоор тусгасан байна.

Мөн нөөцөд болон тусгай хэрэгцээнд авахдаа ямар зорилгл зориулал­таар, ямар хугацаагаар авах тусгаагүйгээс гадна бүх тохиолдолд нөөцөд болон тусгай хэрэгцээнд авсан талбай ба ордыг сонгон шалгаруултаар өөр этгээдэд олгохоор зохи­цуулсан нь зорилго нь дахин хуваарилалт юм байна гэдгээс  өөрөөр ойлгох аргагүй мэт ойл­гогдож байна.